中国社会科学院欠发达经济研究中心主任 袁钢明

2015年财政收支矛盾加重。财政收入增速减缓，财政支出增速上升。今年年初公共财政支出大幅度下降，似乎缓解了去年财政赤字增大形成的收支矛盾，但对经济运行造成不利影响。之后公共支出恢复增长，经济运行趋于稳定，但财政赤字压力增大。经济下行压力造成财政收支矛盾加重，一些地方财政出现风险隐患，亟须重视。2015年上半年，财政收入累计同比增速从去年同期10%左右大幅度减缓到5%左右，财政支出增速从去年平稳增长10%左右变为由降转升、大落大起。下半年，财政收入增速回升到7%，但主体税收收入增速大幅减缓到2%以下，土地转让非税收入急剧下降超过35%，扩大的财政收支缺口靠加大力度收缴央企利润来弥补。财政收支的眼前矛盾靠临时应急措施得到缓解，但收支矛盾持续加重的根本问题没有得到解决。

当前财政政策正陷入进退两难的境地

财政收支缺口对财政支出形成压力。今年1月财政支出同比大幅减少近20%。环境保护、农林水事务、科学技术、一般公共服务、文化、教育、城乡社区、社会保障和就业等不涉及投资的各项公共财政支出被大量压减，而固定资产投资财政支出保持增长14%以上。这种有压有保的做法，意在压减一般性公共支出以缩减赤字，同时维持扩大财政投资的积极财政政策不减弱。

公共支出压减以后，月度财政收支状况得到好转，上月大量赤字转为当月大量盈余，但是社会消费出现相反变化。食品、医疗、日用品等社会消费品零售增速大幅下落，春节消费同比增速从往年15%以上大幅降低到11%。这样压减公共支出虽不涉及投资，但投资等宏观经济指标也随公共支出下降所造成的消费减弱和社会冲击而全面下落。投资、价格、工业、PMI、用电量、铁路运输量等几乎所有经济增速和运行状态重要指标都大幅降落。公共支出急剧压减的不利影响强烈显现。

尽管公共支出大量缩减，有利于缓解财政收支矛盾，并且不涉及财政投资，以保持财政投资力度不减，但是，一般公共财政支出短时间里大幅度压缩，对社会保障、民生福利及社会公共部门管理与运行造成很大冲击，从居民生活到企业生产，从城乡消费到项目投资，以至宏观经济整体都出现了难以承受的大幅下落。财政政策不得不放弃紧缩恢复扩张。

目前经济仍存在下行压力，积极财政政策还不能退出，但继续实施则面临赤字及债务不断加重的困难，财政政策进退两难。如果停止或减弱积极财政政策，推升经济的政策力量减弱，经济下行趋势就有可能加重；如果继续实行扩张性积极财政政策，财政赤字还将继续增加，赤字累积为政府大量负债，加重财政负担，财政运行将会越来越困难。

土地收入减少，地方政府偿债压力大

中国社科院等机构近期发布的宽口径政府负债情况显示，包括政府负有偿还责任和负有担保责任的负债，以及国企不良负债、社保基金缺口等或然债务在内的政府负债总额，2013年为56万亿元，与GDP相比的负债率为95%。审计署公布的政府负债口径相对较小，包括中央政府和地方政府或然负债在内，截至2013年上半年总计30.3万亿元，全国政府总负债率为37%。国家财政收支负债表中的政府负债口径最小，只包括主要由中央财政为弥补赤字所发债务，2014年这一负债余额为9.6万亿元，负债率仅为14%。

从国家财政收支负债表可以看到，政府负债随财政赤字不断增大，每年政府新增负债除用于弥补赤字外，较多部分用于还本付息。2009年当年中央财政发债1.6万亿元，突破万亿负债台阶，到2014年底累计增加到近10万亿元，每年还本付息额相当于中央政府新增负债的50%～80%。

从审计署数据看，截至2013年6月底，地方政府负债18万亿元，多于中央政府负债。地方政府较多负债不是以发行债券方式筹集的，而主要以政府投资公司作为融资平台进行借贷融资。截至2013年6月底，地方融资平台共负债14万亿元，占地方负债总额78%，多数是银行贷款，还有信托融资、集资等。这些负债没有列在国家财政收支负债表中，利率高，期限短，地方政府负有偿还责任和连带偿还责任，偿债压力大，个别地方负债规模过大而偿债能力不足，存在违约风险。

2014年地方财政土地出让收入增速明显降低，从上年增长44.6%降低到3.3%。2015年土地出让收入变为负增长，前三季度增速为-34.7%，累计收入额为2亿元，估计到年底增速降低到-30%左右，累计收入额减少到3万亿元以下。土地出让收入对地方财政收入贡献率从2013年最高峰时的59.8%降低到30%左右。房地产投资及土地财政收入大幅度下降，对多年来依赖土地出让收入的地方财政形成很大冲击。过去10年来，土地出让收入一直是地方财政收入重要来源，用于支撑地方财政公共支出和地方政府偿付债务。2014年土地出让收入增量减少导致地方财政必要公共支出被迫压缩，而2015年土地出让收入大幅减少，致使地方财政收支矛盾加剧，地方政府偿债能力下降、风险增大。

为控制2015年底地方政府近2万亿元到期债务偿付风险，有关部门推动地方政府债务转换，将地方政府高成本、高风险银行贷款及各种形式的融资负债转换为规范公开发行的长期政府债券，地方财政当前偿债风险得以缓解，但地方财政收不抵支风险没有根本解决，只是向后推延。

应用房产税取代土地出让收入

在财政收支矛盾加重的情况下，坚持实施积极财政政策，财政赤字率有可能超出预算，政府负债率也将上升。2015年预算赤字率略高于2%，低于3%的国际警戒线。政府负债率按比较合理的中等口径负债估算，包括中央和地方政府负有偿还责任和担保责任的负债率约为37%，低于60%的国际警戒线。财政赤字和政府负债还有安全扩大的空间。

为使公共财政安全顺畅运行，发挥出宏观经济调控效益，应加大力度推进公共财政转型改革，探索现行情况下财政负债率和负债配置合理有效的方式，对地方政府过大规模投资及产生的过大负债扩张倾向进行控制压缩，改变地方融资平台负债由地方政府无限承担偿债责任的风险蔓延局面，将政企合一的地方融资平台公司改造为自主承担偿债责任的混合所有制投资公司，地方政府按股份对公司负债承担有限责任，参与公司治理，实施风险控制。

同时，改变目前地方财政收入比重过低及赤字率过高、收支矛盾尖锐、负债风险过重的局面，要按照财权与事权相对称的原理，将地方财政收入比重调整提高到与其支出比重相对称的程度。改变地方财政过度依赖土地出让收入，难抵冲击的局面，在土地出让收入不可避免大幅下降的趋势下，地方财政应朝着国际通行的方向转型，构建以居民住房资产为稳定税基的房产税制，从被房地产及土地收入绑架的困境中解脱出来。

国家统计局公布的数据显示，2014年全国城镇居民7.49亿人，人均住房33平方米，商品房均价6300元/平方米，按此估算，城镇住房共247.2亿平方米，全国住房总价值156.3万亿元，按1%税率征收房产税，房产税收入共计1.6万亿元。考虑一定比率免征，实征房产税收入还要再打折扣，不足以完全替代土地收入。按照目前土地收入下降趋势推算，到2017年土地收入将减少到1.5万亿元左右，相当于可征收房产税总额，而很多地方财政的土地出让收入会更早一些下降到不及可征房产税收入的程度。这样的地方逐渐增多，房产税取代土地收入弥补缺口的条件逐渐成熟，房产税征收将水到渠成，实现公共财政的平稳转型。